【光明時(shí)評(píng)】進(jìn)一步激發(fā)全流域參與生態(tài)保護(hù)積極性

【光明時(shí)評(píng)】

作者：馮俊(南通大學(xué)江蘇長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶研究院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所副所長(zhǎng)、副研究員)

近期，習(xí)近平總書(shū)記在江西南昌主持召開(kāi)進(jìn)一步推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，完善橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，激發(fā)全流域參與生態(tài)保護(hù)的積極性。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是基于“受益者付費(fèi)”原則的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，是我國(guó)生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償旨在根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本等諸多因素，綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)兩種手段，協(xié)調(diào)各方之間利益關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)資源的保護(hù)修復(fù)和可持續(xù)利用。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償分為縱向補(bǔ)償和橫向補(bǔ)償。縱向補(bǔ)償是指上一級(jí)政府為激勵(lì)下一級(jí)政府推動(dòng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)而實(shí)施的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。橫向補(bǔ)償即流域或區(qū)域間的補(bǔ)償，旨在調(diào)節(jié)不具有隸屬關(guān)系的主體之間的利益關(guān)系。實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的內(nèi)在要求，是落實(shí)生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)、調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)積極性、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段，有利于增強(qiáng)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力、促進(jìn)生態(tài)富民，對(duì)于落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

長(zhǎng)江流域內(nèi)的很多重要生態(tài)功能區(qū)既是生態(tài)脆弱區(qū)，又是限制開(kāi)發(fā)的區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后。這些地區(qū)為保護(hù)生態(tài)而犧牲了一定的發(fā)展機(jī)會(huì)，受益地區(qū)理應(yīng)為其提供補(bǔ)償。2011年，在財(cái)政部和生態(tài)環(huán)境部推動(dòng)下，浙江、安徽兩省開(kāi)始在新安江流域試點(diǎn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，至今已完成三輪試點(diǎn)。今年6月，浙皖兩省簽署《共同建設(shè)新安江-千島湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償樣板區(qū)協(xié)議》，開(kāi)啟第四輪試點(diǎn)，范圍擴(kuò)大至安徽省黃山市、宣城市全域以及浙江省杭州市、嘉興市全域。試點(diǎn)工作實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益同步提升，探索出了一條上游主動(dòng)強(qiáng)化保護(hù)、下游支持上游發(fā)展的互利共贏之路，形成了一批被稱為“新安江模式”的可復(fù)制推廣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

近年來(lái)，中央及相關(guān)部委陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼�策。沿江多個(gè)省市也進(jìn)行了跨省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)奶剿�。例如，云南、貴州、四川三省市共同簽署了《赤水河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》，明確三省按照1：5：4的比例共同出資設(shè)立補(bǔ)償資金。湖南、重慶、江西三省市開(kāi)展酉水流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，以水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)為考核目標(biāo)，按月核算補(bǔ)償資金。此外，在縣域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面，江蘇溧陽(yáng)在蘇皖合作示范區(qū)以及“一嶺六縣”地區(qū)探索建立可量化的跨區(qū)域生態(tài)容量交易標(biāo)準(zhǔn)，并于2020年與安徽廣德、郎溪簽署了區(qū)域生態(tài)環(huán)境共保共治框架協(xié)議，明確以生態(tài)容量評(píng)價(jià)體系為基礎(chǔ)，構(gòu)建市場(chǎng)化區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式，以此推動(dòng)省際交界地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理方式向系統(tǒng)化制度化治理轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)依然處在探索階段。今后，在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)繼續(xù)提高各界對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償重要性的認(rèn)知，以“受益與補(bǔ)償相對(duì)應(yīng)、權(quán)利與義務(wù)相匹配”為原則，加快完善有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合、分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償統(tǒng)籌兼顧、縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償協(xié)調(diào)推進(jìn)、強(qiáng)激勵(lì)與硬約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。同時(shí)，把握流域具有的整體性和關(guān)聯(lián)性特征，不斷完善跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，合力推進(jìn)水岸同治和源頭治理，確保長(zhǎng)江生態(tài)屏障更加鞏固、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不斷提升。

在具體實(shí)踐上，一是探索市場(chǎng)化補(bǔ)償方式。探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，完善歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，探索開(kāi)展資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償、污染物減排補(bǔ)償、水資源節(jié)約補(bǔ)償、碳排放權(quán)抵消補(bǔ)償以及水權(quán)交易、生態(tài)系統(tǒng)碳匯交易等。通過(guò)健全綠色利益分享機(jī)制，鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)之間探索對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等造血型橫向補(bǔ)償模式。

二是補(bǔ)齊區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)闹贫榷贪�。不斷健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制，形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)牧夹跃置妗��?yōu)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)前亟待解決的重要問(wèn)題。要精準(zhǔn)實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)估，不僅需要科學(xué)合理的定量評(píng)估，獲得各功能的價(jià)值權(quán)重，以此形成生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)依據(jù)。還應(yīng)當(dāng)充分考慮不同生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的時(shí)空變化特征以及各區(qū)域的特殊性和差異性，基于碳足跡、水足跡優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)，確保補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和可操作性。同時(shí)，要充分考慮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)適應(yīng)性，兼顧各方利益平衡，讓補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既能促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，又能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。